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《海关法》修改的前瞻与展望

2018-8-22

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社会变动不居,法律亦应随之而变。18年后,《海关法》将迎来一次大修的窗口期。《海关法》的现状如何,推动修法的因素有哪些,哪些内容将被修正。抛砖引玉,做个分享。

《中华人民共和国海关法》(以下简称“海关法”)核心内容是对国家进出境监督管理进行规范,处于经济发展、对外开放的前沿,本身具有随着社会发展变化的特性。受改革开放以来的社会经济发展、国际贸易关系变化、国家行政管理改革等诸多因素影响,《海关法》从出台之日起就注定要频繁接受修正。

种种迹象表明,继2000年之后,《中华人民共和国海关法》将再次面临大修改。

一、《海关法》及修正状况

我国现行《海关法》于1987年1月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。这是我国第一部海关法。共7章61条。对海关的性质、任务、基本监管制度、法律责任等进行了规定。符合当时的社会发展水平,基本满足了需要。

《海关法》出台后,经历了前后五次修改,其中2000年为大修,其他四次为小修。

1.2000年大修

2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会专门对《海关法》进行修正。这是《海关法》的一次大修。共修改71处,修改后的《海关法》9章103条,在条文篇幅上和内容上都急剧扩张。

2000年《海关法》大修的背景是在改革开放逐步深入的同时,走私活动猖獗,查缉走私的斗争日趋艰巨;海关执法腐败现象较为严重,海关队伍的建设和管理亟待加强;同时,我国正在入世前夕,国内立法需要与国际规则衔接等等。

因应这些需求,2000年《海关法》修正案确立了设立专门侦查走私犯罪的公安机构,配备专职缉私警察的侦查走私犯罪的体制;明确国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制;明确将海关的权力行使延伸至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外的特定地区;明确报关企业与委托人之间的基本法律关系;增加了进出口货物原产地确定的有关内容;增加了知识产权海关保护制度的基本规则;增加了关于海关稽查的基本规定,使这一制度在法律中确定下来;明确了进出口货物的完税价格,由海关以该货物的成交价格为基础审查确定;确立海关事务担保制度;用大篇幅增加执法监督内容。等等诸多内容。当前很多海关基础制度都是在2000大修中完成的。

2.2013年6月小修

2013年6月29日,第十二届全国人民代表大会常务委员会对包括《海关法》在内的十二部法律进行修正。这是《海关法》第二次修正。本次修订主要是明确特殊情况下对进出口货物予以免验的具体办法由海关总署制定。

3.2013年12月小修

2013年12月28日,第十二届全国人民代表大会常务委员会对包括《海关法》在内的七部法律进行修正,这是《海关法》进行第三次修正。此次《海关法》修正达7处之多。主要内容是报关员资格取消自后的相关法条修改。

4.2016年小修

2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会对包括《海关法》在内的十二部法律进行修正,这是《海关法》的第四次修正。修改的主要内容是暂时进出口货物的延长复运进境或出境的依据及手续问题。

5.2017年小修

2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会对包括《海关法》在内的十一部法律进行修订,这是《海关法》第五次修正。此次修正主要是针对加工贸易地方政府审批手续取消后涉及的相关条文进行修正。

二、《海关法》修改的推动因素

人们总是埋怨法律规范的滞后。事实上,绝大多数法律规范从逻辑上讲本来就应该是滞后的。只有修改法律的社会需求积累到一定程度,法律规范的制定或者修改才能成为必然要求。因应社会发展的要求,法律规范的制定、修改有轻重缓急之分。有些修法是必须马上进行的,有些这可以通过其他方式,比如制定临时性规范来缓解问题;有些修改是小范围的敲敲打打,可以称之为小修,有些则是结构性的调整或主要内容的更替,可以称之为大修或中修。

当前,《海关法》的修改几大推动因素主要包括。

1.全国海关通关一体化改革的完成

海关的改革没有停止过。2017年7月正式全面推行的全国海关通关一体化改革,成为近年来口岸通关改革的集大成者,从根本上改变了企业通关及海关监管模式,标志着海关通关业务改革阶段性任务的完成。今后的一段时间内海关基本通关模式会相对稳定。改革的成果需要立法的确认和巩固。

2.出入境检验检疫划入海关

这是2018年,中国海关发生惊天动地的大事。十一届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案,“将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验管理职责和队伍划入海关总署”。之后,4月20日起,出入境检验检疫系统统一以海关名义对外开展工作。4月28日,海关总署发布238号令、239号令,修改了71部规章,废止部分规章。当然还有后续的企业报关报检资质合并、报关单整合申报等等。目前新版的海关总署三定方案已经出台。

出入境检验检疫并入海关,其影响,不亚于1999的组建海关缉私警察。新海关、新职能、新管理,必须通过《海关法》的修订来进行规范,修法成为刚需。

3.以企业为单元的加工贸易改革全面启动

2018年6月21日,以企业为单元的加工贸易改革在全国推广,成为一体化通改后最重要的一项海关业务改革。新监管模式的业务范围涵盖了加工贸易的全部环节,集中解决困扰加工贸易领域多年的难以解决的问题。改革的成果和措施同样需要通过《海关法》的修正来确认和巩固。

4.海关企业信用管理(AEO)的推行和推广

几年的试行,中国海关AEO认证制度得到了国家层面的认可,2018年6月13日,国务院常务会议,强调开展海关“经认证的经营者”(AEO)国际互认,提高进口贸易便利化水平。同时,新修订的《中华人民共和国海关企业信用管理办法》自2018年5月1日起施行。海关企业行用管理制度进入了新时代,需要《海关法》的确认和体现。

5.海关缉私体制的进一步变化

2000年修正案设立缉私警察以来,缉私警察已经从单一的走私犯罪的侦查机构变成了海关反走私综合治理的牵头组织部门、职能管理部门。缉私警察的工作职责和内容得意充实和拓展,与当年《海关法》的规定出现了差距。实践中,隶属海关与对应缉私分局的关系、缉私科(查私科)的归属、行政案件的办理主体、行政处罚的名义主体等问题也存在诸多分歧、争议,甚至错位的情况。这些,都需要通过《海关法》修订加以明确。

6.海关稽查业务的地位进一步凸显

随着全国一体化通关改革,海关稽查工作和稽查部门的地位空前重要。2000年海关法修订时仅仅对海关稽查给予了基本规定,但这还远远不够。海关稽查还需要在《海关法》中有进一步的体现。

7.其他海关改革或者海关监管中出现的问题也带来法律修订的呼声

如火如荼发展的跨境电商,海关领域内还未有任何的立法,仅仅是通过海关政策性文件加以调整;中美贸易战体现出来的海关在落实中央和国家意志中承担的职责使命;近年来推行的海关预裁定、原产地自主声明、以保单作为担保形式的海关担保改革等改革措施需要与海关法的原有规定相衔接;近年来引发诸多争议的海关行政处罚法律责任如在实际货主和经营单位之间的分配和分担。等等这些问题,都期待海关法的修改给与明确和解决。

三、《海关法》修订的期待和展望

《海关法》的修改势在必行,而且这次的修改还将是一次规模和层度仅次于或者比肩于2000年的《海关法》修订,这是我们的基本判断。

至于修改的内容,必将是对前述《海关法》修改现实需求的回应。当然,我们前述分析的法律修改需求可能还会有所遗漏,也会有所偏颇。有些问题可能会因为层次高度不够,无法在海关法的修订中得意体现,也有些问题会因为尚没有确定的结论和方向而暂时无法体现。

按照不同的层次和海关法修改体现的可能性,我们做了一个大致的、初步的划分:

1.海关法修改中必然会体现的内容:

——新海关、新职能。出入境检验检疫划入海关是海关法修订的直接动因,也将成为核心内容。推动修法的其他问题都可以通过其它方式来解决,唯有机构整合,新海关、新职能必须通过法律予以确认和巩固。在新的《海关法》中,海关性质、任务、管理范围将做全面外延式或内涵式的拓展。核心条款和内容。


——全国通关一体化改革带来的海关法相应条文的调整,特别是涉及货物监管、征税、担保等相关内容部分的调整。

——以企业为单元的加工贸易改革带来的海关法相关条文变化。

——海关企业信用管理的制度的法律确认和体现。

——海关预裁定、原产地自主声明、海关担保制度改革等改革措施带来的《海关法》相应条文的修改。

2.海关法修改中可能会体现的内容:

——缉私体制改革和缉私部门机构设置及职责规定。由于目前海关缉私体制改革的内容和走向大家还存在一定的争议,实践操作虽然别扭,但相关部门尚能忍受。能否在本次修订中体现存在不确定性。

——稽查的法律地位。能否在《海关法》中增加条文或者专章规范海关稽查,不确定。

——跨境电商等海关新型监管业务。由于尚未形成固定模式,监管措施大都处于暂行状态,实践中存在的争议比较多,纳入海关法修订范畴存在一定困难。

3.我们期待的修法内容

——近年来海关执法实践中存在的比较突出的问题。比如,海关申报不实行政处罚的处罚对象确定问题。2000海关的修订对进出口收发货人与报关企业的责任进行了厘清。目前报关企业的责任边界基本清晰,争议问题不多。实践中发生问题最多的是实际货主委托其他进出口企业并以代理企业名义进口发生申报不实的法律责任承担问题。这一问题直接涉及到了《对外贸易法》中关于外贸体制的规定,也同《合同法》402条、403条规定的间接代理规定相关。近年来引发了海关与企业、企业之间的诸多纠纷,并在一定程度上影响了供应链、外贸代理、外贸出口综合服务企业的的发展。我们希望,此次的海关法修改,能认真研究此类通关业务的特性和特点,直面问题,给予真正的明确和彻底的解决。

——《海关法》第七章“执法监督”内容。2000海关法修订时,在特定历史背景下设置了“执法监督”一章,共11条。本章的设置很有必要,但有些条文过于政治化、口号式,没有实际内容和意义。有必要在法律修订时给予适当删减。

——海关关衔管理。2003年,全国人大常委会通过《中华人民共和国海关关衔条例》,海关队伍实行关衔管理。此后的几次海关法修订对此都没有涉及。关衔管理是海关人员管理的基本制度,需要在海关基本法中有所体现。

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吕友臣

     

合伙人/律师


吕友臣,德恒深圳办公室合伙人、律师,德恒深圳海关专业委员会负责人;主要执业领域为进出口通关法律服务,包括进出口合规、风险管理、AEO认证、海关稽查专项服务、海关行政处罚案件代理、走私犯罪案件辩护等。

邮箱:lvyc@dehenglaw.com

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