浅析债权人委员会

2019-04-25

2019年3月28日，生效施行的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（以下简称“《破产法司法解释三》”）对破产法中债权人委员会作了进一步细化与明确，主要体现在议事规则、概括性授权之禁止以及管理人报告规则等方面。本文针对我国现行债权人委员会机制作一抛砖引玉之分析。

一、兼并重组中的债权人委员会之价值取向

在我国经济活动中，债权人委员会在企业兼并重组尤其是债务重组过程中较为常见。《企业会计准则第12号——债务重组》第2条定义“债务重组”是指债务人发生财务困难的情况下，债权人按照其与债务人达成的协议或者法院的裁定作出让步的事项。按照所处破产法律程序的不同阶段，债务重组可分为进入破产程序前的重组和进入破产程序后的重组。为最大程度保证重整程序的公平公正，我国《企业破产法》确立了债权人委员会（通常简称“债委会”）机制，其目的在于监督管理人执行职务的行为，与破产程序的其他参与主体沟通，充分维护债权人的集体利益，降低破产程序成本。另外，鉴于企业兼并重整中大部分债权人往往是金融机构，为防范金融系统风险，优化企业经营，2016年中国银监会引入了“银行业金融机构债权人委员会”（通常亦简称“债委会”）机制，该债委会机制设立目的则在于“依法维护银行业金融机构的合法权益，推动债权人银行业金融机构精准发力、分类施策，有效保护金融债权，支持实体经济发展”以及“最大限度地帮助企业实现解困”。^[1]

上述两种形式的债委会，作为深刻影响企业债务重组的组织，和而不同。破产法中债委会设立的价值取向在于通过弥补债权人会议及人民法院的先天缺陷而发挥监督管理人职务行为及破产程序的作用。根据我国破产法的规定，债权人会议以及人民法院均有权在破产重整中对破产管理人执行职务的活动及重整程序进行监督，但两者的监督亦存在某些不足：一方面，由全体债权人组成的债权人会议在大多数情况下难以对外形成统一的口径，原因在于债权人人数众多且较为分散，各个债权人之间又往往存在利益冲突。且债权人会议仅能在会议召开时履行职责，具有明显的时间性，闭会期间债权人会议难以对管理人的活动及破产程序进行日常监督。另一方面，人民法院的监督以对重大事项的被动监督、事后监督为主，且其审判任务繁重，精力有限，难免存在疏忽。《企业破产法》中的债委会机制能够有效克服债权人会议及人民法院监督存在的先天缺陷。

依据规范性文件设立的“银行业金融机构债权人委员会”，主要价值取向在于帮助企业解困，在降低企业杠杆率中发挥重要而独特的作用。债委会的设立作为响应中央关于金融支持实体经济和国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的重大战略举措，按照“市场化、法治化、公平公正”的原则开展工作，现阶段发挥着降低企业杠杆率和企业解困的主力军作用。

二、破产重整中的债委会——与银行业金融机构债委会及其主席单位对比联系

2006年颁布的《企业破产法》及其后出台的司法解释对企业破产重整中的债委会机制作了较明确的规定。《企业破产法》中的债委会是指依照债权人的共同意志，代表债权人会议在职权范围内对管理人的活动以及破产程序的合法性、公正性进行日常监督，处理破产程序中债权人会议授权其解决的有关事项的常设机构^[2]。破产法第67条规定“债权人会议可以决定设立债权人委员会”，其设立并非必须。债委会的职权来源于债权人会议的授权，因此债委会应当接受债权人会议监督，同时根据2019年3月施行的“《破产法司法解释三》”第14条的规定，债委会要接受人民法院的指导。

通过破产重整债委会与银行业金融机构债委会及其主席单位的对比联系有助于更深入探究破产重整债委会机制。笔者试图通过对比分析破产重整债委会与银行业金融机构债委会为主，辅以联系银行业金融机构债委会主席单位，来剖析破产重整债委会。

（一）破产重整中的债委会与银行业金融机构债委会

2016年7月6日中国银监会办公厅出台的《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（以下简称“《银行债委会通知》”）中也出现了关于债委会的规定。根据《银行债委会通知》第1条，银行业金融机构债委会是“债务规模较大的困难企业三家以上债权银行业金融机构发起成立的协商性、自律性、临时性组织”。

同为债权人委员会，两者在设立阶段及目的、成员构成、议事规则、法律地位等方面区别显著。

1.设立阶段及目的

破产重整债委会设立于破产重整阶段，自不待言。设立的目的在于在授权范围内依照债权人的共同意志对管理人执行职务的活动及破产程序进行监督，最大程度地维护债权人的利益。

根据《银行债委会通知》第11条，金融债务重组的方式主要包括协议重组和协议并司法重组两种。可见银行业金融机构债委会的设立不限于破产重整阶段，还包括进入破产程序前及其它形式的债务重组阶段。根据《银行债委会通知》第3条的规定，“债委会实施债务重组的，应当采取多方支持、市场主导、保持稳定的措施，积极争取企业发展的有利条件，实现银企共赢。”故此除维护作为债权人的金融机构的合法权益外，银行业金融机构债委会设立的目的还体现在“挽救”困难企业，最大限度地帮助困难企业解困和帮助企业降低杠杆率上。

进入破产程序前的债务重组转向破产重组的过程涉及银行业金融机构债委会的司法衔接问题，2017年5月中国银监会办公厅出台的《银行债委会通知》第8条对此的规定为：“对采取协议并司法重组方式，需要进入破产重整程序的，债委会应与管辖法院进行沟通协调，寻求支持，主动参加由有关部门、机构的人员组成的清算组或者向法院推荐破产管理人；必要时，债委会可以向银监局报告，由银监局进行协调。”从条文的表述来看，破产程序前的债务重组转向破产重组后，银行业金融机构债委会可加入清算组，也可推荐破产管理人。当然，银行业金融机构作为债权人也有被选为破产重整债委会成员的权利。

2.成员构成

破产重整债委会的成员由债权人会议选任和更换，根据破产法第67条，选任的债权人代表应当包括“一名债务人的职工代表或工会代表”，成员数量也有严格的限制，债权人代表不得超过九人。另外债委会的债权人代表最终应当经过人民法院的书面认可。

相比之下，银行业金融机构的成员组成则更为全面，《银行债委会通知》第5条规定：“债务企业的所有债权银行业金融机构和银监会批准设立的其他金融机构原则上都应当参加银行业金融机构债委会；非银监会批准设立的金融机构债权人，也可以加入债委会。”主席单位由债权金额较大且有协调能力和意愿的一至两家银行业金融机构担任。

3.职权范围

从法律及司法解释的规定来看，破产重整债委会的职权主要在于监督以及一般性事务的处理，侧重点在监督而不在与破产程序的其他参与主体的协调。主要体现在以下两个方面：一方面，根据破产法第68条的规定，破产重整债委会的职权包括：“监督债务人财产的管理和处分；监督破产财产分配；提议召开债权人会议；债权人会议委托的其他职权。”值得注意的是，《破产法司法解释三》第13条对债权人会议的授权范围作出了限制。根据该条规定，债权人会议不得作出概括性授权，将其所有职权均委托债委会行使。债权人会议的授权范围限于：“申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；监督管理人；决定继续或者停止债务人的营业。”而核查管理方案、通过重整计划、和解协议、债务人财产的管理计划、破产财产的变价、分配方案等职权则专属于债权人会议，不得将其授权与债委会行使。另一方面，破产法第69条关于管理人报告的规则也体现出债委会对管理人职务活动的监督。根据该条的规定，在设立债委会的情况下，管理人实施下列行为应当向债委会报告：“（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；（二）探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；（三）全部库存或者营业的转让；（四）借款；（五）设定财产担保；（六）债权和有价证券的转让；（七）履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；（八）放弃权利；（九）担保物的取回；（十）对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。”最高人民法院《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》第25条针对管理人报告规则作了进一步明确：“管理人拟通过清偿债务或者提供担保取回质物、留置物，或者与质权人、留置权人协议以质物、留置物折价清偿债务等方式，进行对债权人利益有重大影响的财产处分行为的，应当及时报告债权人委员会。”

相比于破产重整债委会，银行业金融机构债委会的工作重点在于与债务重组的其他参与主体沟通协调，进而在重整方案的确定中发挥实质性作用，具有较强的主导性。《银行债委会通知》第12条规定：“债委会应当积极与企业进行协商谈判，研究讨论金融债务重组及债委会其他工作。实施金融债务重组的，重组双方围绕重组方式、重组安排及方案内容，开展协商和谈判。主席单位、副主席单位与企业共同研究，形成金融债务重组初步方案后，由主席单位提交债委会全体成员大会讨论，按照议事规则进行表决。表决通过后，发送各债权金融机构和债务企业执行。”同时，根据第13条的规定，企业为保证正常经营提出的新资金需求有充分理由的，债委会可以通过组建银团贷款、建立联合授信机制或封闭式融资等方式予以支持。

4.议事规则

在议事规则方面，破产重整债委会的规定较为粗糙，《破产法司法解释三》第14条的规定为“全体成员过半数通过”，同时“应当载明不同意见”。相比之下，银行业金融机构债委会对此的规定则更为细致。债委会成员应当签署《债权人协议》，通过《债权人协议》对议事规则作出具体约定。《银行债委会通知》第9条则对重大事项的决定作出了更为严格的要求：一是经占金融债权总金额的三分之二以上比例的债委会成员同意；二是经全体债委会成员过半数同意。

5.小结

通过以上分析可知破产重整债委会与银行业金融机构债委会法律地位的差异。无论是从成员组成、议事规则，还是从职权范围来看，银行业金融机构债委会都具有更强的独立性和主导性。银行业金融机构债委会有权审议与企业协商确定的金融债务重组方案，也可以通过封闭式融资等方式对企业予以实质性的支持，债务重组的参与程度更高。破产重整债委会的独立性则相对较弱，职权范围受到较大的限制，在破产重整中发挥的价值也相当有限。

（二）破产重整中的债委会与银行业金融机构债委会主席单位

单从破产重整阶段对比看，银行业金融机构债委会成员构成似乎与破产法中的金融债权人组别会议成员一致，而银行业金融机构债委会主席单位与破产重整的债委会某些方面似乎一致，实则区别明显。与破产重整债委会相比，《银行债委会通知》针对银行业金融机构债委会主席单位所作规定较少，两者的区别主要体现在设立阶段、成员组成、职权范围等方面结合上文分析，主要表现在：

在成员组成方面，根据《银行债委会通知》第6条的规定：“主席单位原则上由债权金额较大且有协调能力和意愿的一至两家银行业金融机构担任，副主席单位可以由代表债权金额较大的银行业金融机构和代表债权金额较小的银行业金融机构共同组成。”

在职权范围方面，根据《银行债委会通知》第9条，银行业金融机构债委会主席单位及副主席单位可召开会议共同协商债委会的重大事项、主要议题。根据《银行债委会通知》第12条，银行业金融机构债委会主席单位及副主席单位还有权与企业共同研究，形成金融债务重组初步方案，后交由债委会集体讨论。

从条文规范来看，破产重整中的债委会与银行业金融机构债委会主席单位均处于辅助性地位。但从其成员构成及职权范围来看，银行业金融机构债委会主席单位的职责更多地体现在对内辅助债委会工作方面，而破产重整债委会一方面须对内辅助债权人会议工作，对债权人会议负责，另一方面须对外监督，监督管理人执行职务的行为及破产程序。

三、现行破产重整债委会机制的完善建议——借鉴银行业金融机构债委会

本次《破产法司法解释三》对债委会作出了里程碑式的完善。笔者认为，现行破产重整债委会机制的完善还可借鉴银行业金融机构债委会的做法，适当提高破产重整债委会的独立性以及参与的主观能动性，完善相应的配套规则。

（一）适当提高破产重整债委会的独立性与参与度

前文已述，破产重整债委会独立性与参与度的欠缺很大程度上限制了其在破产重整中发挥作用，债委会起到的作用往往限于监督与一般性事务的处理。笔者认为，债委会的作用不应仅限于监督与一般性事务的处理，适当提高破产重整债委会的独立性与参与度，适度扩大其职权范围，例如赋予债委会聘请会计师事务所、律师事务所等专业机构履行职能的权利、重整方案与和解方案的建议权、通过与债务人的协商谈判形成重整或和解方案草案并提交债权人会议审议的权利、重整方案执行过程中的监督权，充分发挥其代表债权人与债务人沟通协商的作用，使最终的重整方案或和解协议更多地体现债权人的共同意志，促进重整方案或和解协议的履行。

（二）完善相应的配套规则

笔者认为还应当尽快完善破产重整债委会的配套规则。首先，在成员构成方面，应当明确债权人会议选任债委会成员的标准与选任、更换流程，保证选任过程的合法、公平。其次，在决议规则方面，法律及司法解释应当进一步明确和细化，现行规定的“全体人员过半数通过”导致全部事项均适用简单多数决，可以借鉴银行业金融机构债委会分事项进行半数决或是多数决的机制。最后，在债委会的费用承担方面，现行法律及司法解释未作出明确的规定。债委会的发生的合理费用一般可分为两类：债委会履行职责发生的费用、债委会聘请专业机构支付的费用^[3]。该类费用可借鉴银行业金融机构债委会由《债权人协议》约定承担的方式，由债权人会议决议列入破产费用，与管理人费用作为同类性质开支。

（三）破产重整中积极发挥银行业金融机构债委会的作用

破产重整应有效衔接银行业金融机构债委会进入破产重整债委会，积极发挥银行业金融机构债委会协调作用。通过银行业金融机构债委会的积极介入，诸如实施债转股、银团贷款等方式，有效扶持破产重整企业的优质资产和业务，这将有助于实现破产重整快速成功。

文中备注：

[1]《中国银监会办公厅关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》(银监办便函〔2016〕1196号)

[2] 参见王欣新：《破产法》，中国人民大学出版社2011版，第210页。

[3] 参见许胜锋：《我国破产程序中债权人委员会制度的不足与完善》，载《中国政法大学学报》2018年第9期。

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