从《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展
的意见（征求意见稿）》看养老用地政策变化
2019-07-11
随着我国人口老龄化的加剧，我国政府从2010年左右开始陆续出台相关产业政策引导、扶持养老产业的发展。养老服务产业化和社会化是解决我国养老问题的重要路径。民政部2012年7月24日发布《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号），鼓励民间资本进入养老服务领域。2013年9月6日，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称“国发35号文”）提出“逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。
为贯彻落实国发〔2013〕35号文的精神,保障养老服务设施用地供应，2014年4月17日，原国土部出台了《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号，以下简称“《2014用地指导意见》”），对老服务设施用地的用地性质、用地年限、土地供应方式、养老服务设施用地的使用等问题作了规定。《2014用地指导意见》的有效期五年，目前已经失效。2019年6月20日，自然资源部印发《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见》”）。
笔者通过本文梳理《征求意见》与《2014用地指导意见》的主要差异，透析我国养老产业用地政策变化。
一、《征求意见》与《2014用地指导意见》的主要差异
《征求意见》不仅承继《2014用地指导意见》的主要内容，而且还吸收了《住房城乡建设部等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标[2014]23号）、国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）、《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》的通知、《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》等政策法规中有关养老用地的规定，体现了政策的连续性、一惯性。
《征求意见》是在总结《2014用地指导意见》执行五年的实践经验的基础上，在借鉴和吸纳了其他政策法规中对于养老服务设施用地的规定的基础上，对我国养老产业用地政策系统梳理和总结。对实践中普遍性问题给出了指导，增加了可操作性。
针对国有建设用地供给不足，农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，目前国家正在研究制定农村集体经营性建设用地权入市政策。《征求意见》提出“按照国家统一部署，在符合国土空间规划、严格用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市用于养老服务设施建设”，为农村集体经营性建设用地权入市出台后使用农村集体经营性建设用地举办养老服务设施预留了接口。
4.建议正式意见对抵押问题进一步明确
《征求意见》提出“探索允许营利性养老服务机构以有偿取得土地、设施等资产进行抵押”，并要求不动产登记机构积极支持“营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押，办理不动产抵押登记”。但是，在对土地使用权人的权利保障上，这种处理方式似乎尚不如《2014用地指导意见》采用的方式4更让人土地使用权人放心。
融资一直是阻碍养老服务机构举办和发展的一个痛点，希望在正式意见中，能够对土地使用权人的抵押权、抵押操作路径等问题做出明确规定，便利养老服务机构以土地和设施抵押的方式进行融资。
三、结 语
国家统计局数据显示，我国到2018年末60岁及以上人口为2.49亿人，占总人口的17.9%。预计到2020年老年人口全中国会达到2.55亿。而到2018年底，我国养老服务机构与设施共16.38万个，床位总数746.3万张，床位供不应求的问题十分突出。
这种形势下，推进养老服务发展已成为举国之策。今年两会，《政府工作报告》首次就养老服务业发展提出明确要求。国务院办公厅在《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）从税费减免、水电气热价格优惠及供地保障等方面提出了养老服务机构的支持性政策措施，而供地保障是促进养老服务发展的重中之重。我们希望《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见》正式出台后能够促进各类养老服务机构的开办和发展。
文中备注
1.《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第十六条规定，产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。长期租赁，是指整宗土地在整个合同期内均以租赁方式使用。先租后让，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再转为出让的供应方式。租让结合，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再将部分用地保持租赁、部分用地转为出让的供应方式。弹性年期，是指整宗土地以低于对应用途国有建设用地使用权出让法定最高年限的使用年期出让的供应方式。
2. 土地管理法第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。”
3.《2014用地指导意见》要求养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房面积限定在40平方米以内，老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同应约定服务期限一次最长不能超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。
4.《2014用地指导意见》采用的方式是：
对于出让或者租赁建设用地，在签订出让合同和租赁合同时，约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。
对于划拨建设用地在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。
本文作者：
李德庭，德恒上海办公室业务合伙人、律师；李德庭律师专注于基础设施投资、能源及房地产领域的投资、开发、建设、融资及并购等。李律师了解基础设施、能源和房地产行业的特点和产业流程，谙熟国际国内通行的各类基础设施、能源和房地产项目的投融资架构。
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